Генеральная прокуратура Российской Федерации

31 октября 2017 года, в г. Москве под председательством Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки состоялось заседание коллегии на тему: «О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях, сохранении и использовании объектов животного мира и среды их обитания».

В заседании приняли участие должностные лица Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, руководители ряда федеральных министерств и ведомств, члены коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, руководители подразделений и иные работники Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ряд прокуроров субъектов Российской Федерации.

Открыл мероприятие Генеральный прокурор Российской Федерации Юрий Чайка.

 

                                                                                                                                       Уважаемые коллеги!

 Тема, которую нам сегодня предстоит обсудить, крайне актуальна. Заповедные природные комплексы относятся к объектам общенационального достояния. Их сохранности руководством страны уделяется повышенное внимание.

Закономерно, что вопросы исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях и обитающих в них редких животных находятся в числе приоритетов надзорной деятельности прокуроров.

За два с половиной года ими выявлено 30 тыс. нарушений в обсуждаемой сфере, в том числе связанных с незаконными рубками, браконьерством, самовольным захватом земель, загрязнением окружающей среды. В целях возмещения ущерба уникальным природным комплексам в суды предъявлено почти 5 тыс. исков на сумму 132 млн. руб. По материалам прокуроров возбуждено 180 уголовных дел.

По нашему требованию ограничен или запрещен доступ более чем к 1 тыс. сайтов, содержащих информацию о реализации животных, занесенных в Красную книгу.

Принятые меры способствовали активизации работы органов государственной власти, местного самоуправления на данном направлении. Только в этом году по инициативе прокуроров разработаны и утверждены положения о 360 особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

Вместе с тем, практика прокурорского надзора свидетельствует, что нарушения экологического законодательства, в том числе при использовании объектов животного мира все еще широко распространены.

На сегодняшний день не обеспечено принятие правовых актов о 4 тыс. уникальных природных комплексах. Не утверждены охранные зоны 10 федеральных заповедников, положение о государственном природном заказнике «Сийский».

На кадастровый учет не поставлено более 5 тыс.  памятников природы, что в ряде случаев приводит к незаконному захвату заповедных земель.  

При подготовке генеральных планов населенных пунктов, предоставлении охотничьих угодий местные власти не учитывают особенности функционирования охраняемых территорий, что создает угрозу уничтожения редких растений и животных.

Например, приказом Департамента лесного комплекса Вологодской области 250 га лесов Национального парка «Русский Север» были незаконно отнесены к категории эксплуатационных. По протесту Волжской природоохранной прокуратуры данный правовой акт отменен.

Принимались также меры прокурорского реагирования в связи с недостаточным финансированием государственных программ, направленных на экологическую реабилитацию природных комплексов, нецелевым использованием выделенных средств (Республика Бурятия, Астраханская, Вологодская, Ярославская области).

Особое место в заповедной системе занимает Байкальская территория, для которой наиболее актуальны вопросы отсутствия очистных сооружений на предприятиях и в портах, размещения отходов от хозяйственной и рекреационной деятельности, незаконного строительства в водоохранной зоне.

Прокурорские проверки показали, что подавляющее большинство выявляемых нарушений стали возможными ввиду безответственного отношения к исполнению служебных обязанностей должностными лицами контролирующих органов и дирекций особо охраняемых экологических комплексов.

Например, в г. Москве бездействие Департамента по охране окружающей среды, дирекции «Природно-исторического парка «Битцевский лес» привело к незаконному строительству и вырубке деревьев арендатором земли. Парку причинен ущерб в размере более 40 млн. руб. По требованиям природоохранного прокурора договор аренды расторгнут, самовольные строения снесены, судом удовлетворен иск о взыскании экологического ущерба.

Повсеместно устанавливаются преступные факты несоблюдения режима особо охраняемых природных территорий, вырубки деревьев, загрязнения земель отходами, браконьерства, коммерческого использования и экспорта животных редких видов или занесенных в Красную книгу.

Вместе с тем результаты прокурорских проверок свидетельствуют о низком уровне расследования преступлений в этой сфере. Ежегодно прокурорами по экологическим составам отменяется каждое второе постановление органов дознания и следствия об отказе в возбуждении уголовного дела и каждое четвертое решение о приостановлении расследования.

Недостаточно эффективно возмещается ущерб, причиненный преступлениями заповедным территориям и объектам животного мира. За два последних года по оконченным делам он составил более полумиллиарда рублей, однако взыскана лишь пятая часть.

Есть обоснованные претензии и к состоянию прокурорского надзора.

Оставались без внимания прокуроров нарушения при размещении отходов в границах и охранных зонах памятников природы, расположенных в Байкало-Ангарском бассейне.

В Забайкальском и Пермском краях, Брянской, Мурманской областях не принимались меры реагирования в связи с отсутствием схем охотопользования.

Несвоевременно реагировали прокуроры на незаконные процессуальные решения органов расследования по экологическим составам (Калининградская, Свердловская области).

Как видите проблем в сфере охраны окружающей среды и заповедных территорий достаточно. Многие из них требуют незамедлительного разрешения совместными усилиями всех заинтересованных органов.

Прошу выступающих вносить конкретные предложения для улучшения ситуации.

 

С основным докладом выступил начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Анатолий Паламарчук.

Вашему вниманию представлены материалы, характеризующие состояние законности и практику прокурорского надзора за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях (ООПТ), сохранении и использовании объектов животного мира и среды их обитания.

Уже более 100 лет создание ООПТ является наиболее эффективной формой сохранения природных комплексов. Эти земли изъяты из хозяйственного использования и имеют ограниченный режим доступа.

Укрепление и развитие системы особо охраняемых природных территорий относится к числу Основ государственной политики в области экологического развития, утвержденных Президентом страны.

По официальным данным, в стране действует 12 тыс. таких территорий. Это уникальные природные ареалы обитания редких и исчезающих видов животных.

Еще в августе 2015 года Президентом Российской Федерации 2017 год объявлен Годом особо охраняемых природных территорий, что определило главный вектор прокурорского надзора.  

За последние два года органами прокуратуры проведено четыре масштабные проверки в данной сфере. По их результатам выявлено 3,9 тыс. нарушений законодательства, принесено свыше 600 протестов, внесено 1,8 тыс. представлений, в суды предъявлено 945 заявлений на сумму более 25 млн. рублей.  По инициативе прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено 1 тыс. лиц, возбуждено свыше 100 уголовных дел.

Вместе с тем многочисленные обращения в органы прокуратуры, публикации СМИ, свидетельствуют о правовых и организационных проблемах в сфере защиты заповедной природы.

Минприроды России, региональными органами власти и органами местного самоуправления                                   не приняты положения о 4 тыс. ООПТ, определяющих режим охраны заповедных территорий. Это создает условия для освобождения от ответственности лиц, извлекающих выгоду от незаконного использования уникальных земель.      

К примеру, Минприроды России не утверждено положение о государственном заказнике «Сийский». На момент проверки в Свердловской области органами государственной власти не принято СЛАЙД № 9. 446 положений о региональных ООПТ, Белгородской области – 296, Калужской – 117, Ивановской – 109,  Тверской – 900.

В ряде регионов земли ООПТ не поставлены на государственный кадастровый учет, не определены их границы и охранные зоны (например, республики Алтай, Башкортостан, Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская области). Говоря проще, заповедники существуют только «на словах».

Вне кадастрового учета остаются земельные участки более 5 тыс. ООПТ и их границ. Только после принятых прокурорами мер в государственный кадастр внесены сведения о границах всех ООПТ регионального значения в республиках Алтай, Татарстан, Марий Эл, Волгоградской и Самарской областях. В Ивановской области по искам прокуроров на органы местного самоуправления судом возложена обязанность поставить на учет земли 160 ООПТ.     

В частности, Минприроды России не установлены охранные зоны Дарвинского и Кавказского биосферного заповедников, заповедников «Зейский», «Норский», «Корякский», «Командорский», «Хинганский», «Эрзи». 

Вместе с тем, определяя охранные зоны ООПТ, нельзя забывать о живущих на этих территориях гражданах, а также предприятиях, работающих не один десяток лет. Нельзя полностью ущемлять права людей, не давая им жить и законно трудиться на принадлежащих им земельных участках.      

Особое внимание обращено прокурорами на случаи захвата земель в нацпарках и заповедниках, незаконного строительства. В республиках Бурятия, Татарстан, Ставропольском крае, Калининградской, Псковской и иных областях выявлено неправомерное распоряжение землями ООПТ и их охранных зон. В Архангельской области по мерам прокурорского реагирования отменено 6 незаконных разрешений на строительство в нацпарке «Кенозерский». В Забайкалье по представлению прокурора дирекцией нацпарка «Алханай» демонтированы 52 самовольные постройки.      

По материалам прокуратуры возбуждено уголовное дело по части 2 статьи 286 УК РФ в отношении главы Шара-Тоготского муниципального образования Иркутской области, заключавшего незаконные договора аренды прибрежных земель озера Байкал.

Вмешательство прокуратуры остановило работу незаконно построенного свинокомплекса в нацпарке «Угра» в Калужской области. В этом историческом месте складировались опасные отходы животноводства, загрязнялись подземные воды, почвы и воздух.    

Стоит отметить, что военными прокуратурами Западного и Восточного военных округов, Северного и Балтийского флотов принимались меры к устранению органами военного управления нарушений законов при возведении на ООПТ военных объектов, проведении на них учений.  

Несмотря на уникальность и хозяйственную ценность земель ООПТ, следует констатировать, что зачастую они вообще никем не управляются.  В республиках Марий Эл, Мордовия, Приморском крае, Московской, Рязанской, Ульяновской, Тверской, Ярославской областях они функционировали в отсутствие администраций.       

Между тем ряд федеральных ООПТ управляются администрациями, сотрудники которых обладают функциями экологических инспекторов вплоть до составления административных протоколов. Однако работники вышестоящего к ним Минприроды России не наделены надзорными функциями и не являются вышестоящими инспекторами. Это «наследие прежней системы», когда все заповедники и нацпарки подчинялись Росприроднадзору. Таким образом, начатая несколько лет назад реформа остановилась на полпути. Целесообразно предложить Минприроды России создать у себя штат госинспекторов либо обратно вернуть часть полномочий названной Службе. В настоящее время у Росприроднадзора нет полномочий по контролю на ООПТ, где есть самостоятельные администрации. Таким образом, кроме прокурорского надзора ведомственный контроль Минприроды фактически не обеспечен.    

Значительная часть нарушений стала возможной в том числе в связи с бездействием территориальных органов Росприроднадзора. Например, Департаментом Службы по Южному федеральному округу надзорные полномочия не осуществлялись в отношении 20 ООПТ. В Республике Ингушетия и Кировской области без внимания ведомства остались факты незаконного использования ООПТ. К сожалению, такие случаи неединичны и при осуществлении контроля за выполнением региональными органами власти переданных полномочий.    

Говоря об уникальной природе заповедников, нужно сказать, что большинство из них лесного типа. В этой связи особый акцент требуется сделать на сохранность лесного фонда ООПТ. СЛАЙД № 19. По официальным данным, в текущем году во время 149 пожаров сгорело свыше 30 тыс. гектаров леса ООПТ, в прошлом году 136 пожаров уничтожили 42 тыс. гектаров. Прокурорам следует жестко реагировать на неготовность заповедных лесов к пожароопасному периоду. 

В Приморском крае, Иркутской, Костромской областях Росприроднадзором не всегда проводились проверки соблюдения администрациями ООПТ норм пожарной безопасности.

Отсутствие должного надзора нередко приводит к негативным последствиям. В Приморском крае без внимания оставалась неготовность защитных пожарных полос на границе заповедника «Ханкайский». Природа не заставила себя долго ждать и 17.04.2017 в заповеднике возник лесной пожар на площади 25 гектаров, перешедший из сопредельных земель.    

При выявлении загрязнения ООПТ сточными водами и отходами органам прокуратуры необходимо добиваться взыскания причиненного ущерба и рассмотрения вопроса организации уголовного преследования виновных лиц, в том числе сотрудников администраций заповедников и нацпарков.

Говоря о незаконных захватах уникальных заповедных земель, следует рассматривать их сквозь призму антикоррупционного законодательства. Обращаясь к прокурорам, предлагаю в таких случаях проверять наличие конфликта интересов между природопользователями и должностными лицами администраций ООПТ, контролирующих органов.     

Сбережение экосистем особо охраняемых природных территорий неразрывно связано с темой защиты редких и исчезающих видов животных, птиц, рыб, насекомых, миллионы лет обитающих на нашей планете. Прокурорские проверки вскрыли большой массив проблем в этой сфере.

Всего за два года прокурорами выявлено 26 тыс. нарушений законов об охране объектов животного мира, в связи с чем принесено 1 тыс. протестов, внесено более 3 тыс. представлений, в суды предъявлено почти 4 тыс. исков на 107 млн. рублей. По требованиям прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено 4,4 тыс. лиц. По их материалам возбуждено 80 уголовных дел.

Общеизвестно, что самым распространенным законным способом использования диких животных и птиц является охота. Нередко это не просто развлечение, а традиционное занятие и источник питания для многочисленных народов страны. Однако во многих регионах не проведено охотустройство, нет схем размещения угодий, допускаются нарушения при распределении и выдаче разрешений на добычу и регулирование численности охотничьих ресурсов. 

Не во всех субъектах Российской Федерации приняты и реализуются государственные целевые программы по охране объектов животного мира и среды их обитания. При исполнении действующих программ нередко допускаются нарушения бюджетного законодательства.

Под пристальным вниманием прокуроров находятся факты использования и разведения без разрешений в неволе диких животных, в том числе занесенных в Красную книгу Российской Федерации. Они стали основанием для реагирования прокуроров в республиках Башкортостан, Коми, Крым, Северная Осетия-Алания, Амурской, Рязанской, Саратовской и других областях.

В соответствии с направленным в 2016 году указанием Генеральной прокуратуры по требованиям прокуроров за последние полтора года ограничен и запрещен доступ к 1,2 тыс. сайтов в сети «Интернет». Эти ресурсы содержали информацию о реализации редких и исчезающих животных и птиц.   

Нарушения ветеринарных и санитарных правил при использовании объектов животного мира в образовательных и культурных целях вскрыты прокурорами в Приморском крае, Ямало-Ненецком автономном округе, Мурманской и других областях.

Серьезной проблемой в обеспечении законности остается перемещение  краснокнижных животных через границу при отсутствии разрешительной документации и с нарушением таможенных правил, что явилось основанием для реагирования транспортных прокуроров.

Прокурорами вскрыты факты непринятия уполномоченными органами мер по профилактике заболеваний животных. Между тем в среде мигрирующих видов они становятся причиной эпизоотий. Чего только стоит сказать об африканской чуме свиней и сибирской язве, от которых происходят заражение и падеж диких кабанов, северных оленей, хищников, домашних животных, а иногда и гибель людей. 

Слабым остается правовое урегулирование вопросов содержания диких животных в зрелищных учреждениях и организациях, посещения и допуска к ним зрителей. Практически ни в одном регионе нет нормативных актов.

Главной угрозой для диких животных и других организмов остаются браконьеры, а для среды их обитания в ООПТ – «черные лесорубы» и незаконные природопользователи.  

За истекшие полтора года только в органах дознания МВД России зарегистрировано более 5 тыс. сообщений о преступлениях в сфере охраны животных и морских млекопитающих.

Вместе с тем правоохранительными органами преступления в этой сфере должным образом не выявляются, дела оперативного учета своевременно не заводятся. Ухудшилось качество процессуальных проверок. Ежегодно прокурорами отменяется каждое второе постановление дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела в данной сфере.

Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о низком уровне расследования преступлений, непринятии органами предварительного расследования мер к установлению лиц, подлежащих привлечению в качестве обвиняемых, отсутствии должного взаимодействия с органами ОРД. Ежегодно следователями приостанавливается производство по более половины уголовных дел. Около 20 % постановлений о приостановлении отменялись прокурорами.

Решения о приостановлении дознания приняты дознавателями органов МВД России при расследовании более чем половины уголовных дел. При этом ежегодно прокурорами отменяется треть таких постановлений.

Нарекания вызывает низкое возмещение ущерба, причиненного преступлениями в названной сфере.   По данным прокуроров, за два года по оконченным уголовным делам он составил 587 млн. рублей, а возмещено 125 млн. рублей.

В заключении хотелось бы отметить, что в целом работа прокуроров построена должным образом. Вместе с тем активнее следует работать прокуратуре Республики Тыва, где 29 ООПТ остаются без кадастрового учета, а кроме направления информации главе региона в 2015 году и одного представления в августе текущего года других мер не принималось.

В ходе проверки ни одного нарушения в сфере охраны животного мира в 1 полугодии 2017 года не выявили прокуроры республик Адыгея, Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республики. Единичные нарушения выявлены в Еврейской автономной области, Смоленской, Тульской областях.

Можно отметить хорошую организацию работы прокуратур республик Башкортостан, Бурятия, Краснодарского, Красноярского краев, Иркутской, Московской, Саратовской областей, Волжского межрегионального природоохранного прокурора.      

Прокурорам необходимо:

продолжить усиление надзора на данном направлении и после завершения Года экологии и Года особо охраняемых природных территорий;

обеспечить контроль за реальным устранением выявленных нарушений;

регулярно проверять законность нормативных правовых актов;

организовать мониторинг публикаций в СМИ,  наладить обмен информацией с контрольно-надзорными органами;

активизировать координирующую роль в рассматриваемых сферах;

при выявлении незаконного распоряжения земельными участками ООПТ, согласования строительства объектов капитального строительства, нелегальных рубок древесины инициировать вопрос о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности;

  помимо принятия мер по закрытию доступа к Интернет-сайтам, рекламирующим продажу краснокнижных животных, направлять информации в органы внутренних дел для установления состава преступлений;

 усилить прокурорский надзор за органами дознания и следствия, уделив особое внимание качеству доследственных проверок и законности принятия процессуальных решений по уголовным делам о преступлениях в данной сфере;

оценивать полноту мер, предпринятых органом предварительного расследования для обеспечения устранения обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

 

 

Участники заседания отметили, что органами прокуратуры принимаются определенные меры по усилению надзора за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях (далее также – ООПТ), сохранении и использовании объектов животного мира и среды их обитания.

По итогам проведенных в 2015 году – первом полугодии 2017 г. проверок исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях, охране животных и объектов животного мира прокурорами выявлено 30 тыс. нарушений, на незаконные правовые акты принесено 1,6 тыс. протестов, внесено 5,1 тыс. представлений, в суды предъявлено свыше 4,9 тыс. заявлений (исков) на сумму более 132 млн. руб. По требованиям прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено 5,5 тыс. лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 180 уголовных дел.

Обеспечение законности в деятельности ООПТ является одной из первостепенных задач прокурорского надзора в экологической сфере. По результатам рассмотрения мер прокурорского реагирования органами государственной власти, местного самоуправления определены границы 356 ООПТ и их охранных зон, утверждены и приведены в соответствие с федеральным законодательством положения о 360 охраняемых природных территориях.

Вместе с тем до настоящего времени Минприроды России, Росприроднадзором, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления часто не обеспечивается законность в деятельности администраций ООПТ, природопользователей и иных организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таких территориях. При этом более 4 тыс. положений об ООПТ не утверждено или требуют актуализации, земельные участки более 5 тыс. таких территорий остаются вне государственного кадастрового учета, что способствует незаконному использованию заповедных территорий, приводит к невозможности взыскания причиненного природным объектам вреда и привлечения виновных лиц к ответственности. Нередко особо охраняемые природные территории функционировали в отсутствие управляющих администраций.

В ряде регионов Росприроднадзор, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не реализовывали полномочия по надзору и контролю за ООПТ, в результате чего возрастает негативное влияние на уникальные природные комплексы. Так, прокуроры пресекали незаконные строительные работы на ООПТ, самовольные захваты земельных участков, факты снятия и перемещения плодородного слоя почвы, нелегальной добычи объектов животного и растительного мира, несанкционированного размещения отходов производства.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации в текущем году проверена деятельность объектов, оказывающих негативное воздействие на Байкальскую природную территорию. Вся деятельность в данном регионе регулируется режимом особо охраняемых природных территорий и подлежит экологической экспертизе, что зачастую не соблюдается. В ходе проверки вскрыты факты неправомерного складирования отходов в водоохранной зоне озера Байкал, сбросов в него неочищенных сточных вод, загрязнения его притоков и атмосферного воздуха опасными веществами. По результатам проверки выявлено почти 1,5 тыс. нарушений природоохранного законодательства, внесено 118 представлений, направлено 166 исков, возбуждено 100 дел об административных правонарушениях, возбуждено 9 уголовных дел.

Прокурорские проверки вскрыли большой массив нарушений законодательства и проблем в сфере сохранения и использования объектов животного мира и среды их обитания.

Нарушения ветеринарных и санитарных правил при использовании объектов животного мира, в том числе морских млекопитающих, в образовательных, научных и культурно-просветительских целях вскрыты прокурорами Республики Крым, Красноярского, Приморского краев, Ямало-Ненецкого автономного округа, Белгородской, Иркутской, Мурманской и других областей.

Во многих регионах не проведено территориальное охотустройство, отсутствуют схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий, не осуществляются мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания.

По требованию прокуроров за последние полтора года ограничен и запрещен доступ к 1,2 тыс. сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащим информацию о реализации редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира.

Хозяйствующими субъектами объекты животного мира, в том числе принадлежащие к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, повсеместно используются при отсутствии разрешительной документации, а в ряде случаев перемещаются через границу Российской Федерации с нарушением таможенных правил.

Правоохранительными органами преступления в этой сфере зачастую не выявляются должным образом, оперативно-розыскная деятельность недостаточно эффективна. Ухудшилось качество процессуальных проверок. Ежегодно прокурорами отменяется каждое второе постановление дознавателя органов внутренних дел об отказе в возбуждении уголовного дела по сообщениям о преступлениях, совершенных в данной сфере. Аналогичная ситуация наблюдается и при вынесении процессуальных решений следственными органами.

Остается нерешенным вопрос возмещения ущерба, причиненного преступлениями в названной сфере. За период 2015 год – первое полугодие 2017 г. по оконченным производством уголовным делам он составил более полумиллиарда рублей, а возмещено лишь 125,6 млн рублей или 21%.

По результатам заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации его участники выработали комплекс конкретных мер, направленных на обеспечение законности в сфере исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях, сохранении и использовании объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения, и среды их обитания.

 

 

 

По материалам пресс-службы Генеральной прокуратуры Российской Федерации

http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1275006/